Gestión local y plan de desarrollo municipal (Argentina) (página 2)

• CÓMO LLEGAR ALLÁ – estrategias y acciones (programas, proyectos).

Así entonces, en la Planificación o Análisis Situacional, la realidad es explicada desde la perspectiva de diferentes actores sociales, con el propósito de definir acciones para transformarla, resaltando que:

• La planificación es un ejercicio técnico – político

• Planificar implica tener en cuenta la interrelación de diferentes recursos escasos: financieros, humanos, naturales, poder, conocimiento, capacidad institucional, tiempo.

• La planificación no es independiente de quién explica, para qué explica, desde qué posición explica y frente a quiénes otros explica.

• Es un diálogo entre un actor, los otros actores y la realidad.

• El actor explica la realidad comprometido con ella, y con el propósito de actuar.

• El centro del análisis es el problema, como un obstáculo entre la realidad actual y las aspiraciones de un actor.

En síntesis, es importante tener en cuenta que quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los resultados insatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por conocerla y formular un modelo explicativo de ella desde su propia perspectiva. Esto lleva al actor a enunciar un conjunto de oportunidades y a señalar problemas, o discrepancias entre la realidad y una norma que acepta como válida, que declara evitable y enfrentable desde su ámbito de acción. Esos problemas son ordenados de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad que éste le asigna a su enfrentamiento.

En la figura 1 – esquema general de planificación – articulación entre las acciones y los resultados, se puede visualizar de manera esquemática todo el proceso general, con los elementos que se considera deben tenerse en cuenta al abordar los procesos planificadores en general, y el Plan de Desarrollo en particular.

Las figuras 2, 3 y 4, resaltan otros elementos dentro de los cuales se deben enmarcar los entes territoriales, para desarrollar ordenada y armónicamente este proceso.

De igual manera, se presentan conceptos claves dentro de la Planeación estratégica y el Análisis Situacional, como importantes elementos a tener presentes en el momento de la formulación del Plan de Desarrollo.

Figura 1. ESQUEMA GENERAL DE PLANIFICACIÓN

ARTICULACIÓN ENTRE LAS ACCIONES Y LOS RESULTADOS

Figura 2. SISTEMA INTEGRADO DE LA PLANEACIÓN

Figura 3. RELACIÓN LARGO, MEDIANO Y CORTO PLAZO

Figura 4: EL PROBLEMA

VISIÓN: es fundamental que la formulación del plan de desarrollo se construya a partir de la visión que se tenga sobre el porvenir y las posibilidades reales de desarrollo del municipio. La visión se constituye en la descripción del futuro deseado y viable de ser alcanzado en el mediano o largo plazo y se basa en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas del Municipio (DNP, 2002). La visión se traduce en atreverse a soñar un futuro diferente y mejor.

En el caso de que ya se tenga formulada la visión para el Municipio, por ejemplo en la formulación del POT, es importante que ésta sea tenida en cuenta y que se apropie por parte del equipo formulador del Plan, de la Administración Municipal y de la comunidad en general, ya que la formulación del plan de desarrollo debería basarse en ésta. En caso de que la Visión no haya sido planteada, o que la establecida no haya sido concertada o construida colectivamente y requiera replantearse, debe emprenderse su construcción teniendo en cuenta que la visión es un marco de referencia para la acción, es decir, que es un estado ideal pero realizable.

Así entonces, en la construcción o revisión de la visión, es necesario considerar aspectos relevantes como: la ubicación geográfica, la vocación económica, las características ambientales, las potencialidades de sus suelos, las relaciones subregionales, así como los valores humanos, sociales y culturales.

Igualmente, la visión debe enmarcarse o tener en cuenta la visión departamental formulada para el 2020 y la visión o imagen objetivo que se haya formulado para la subregión.

La visión, en general, debe tener las siguientes características: ser propia del municipio, debe motivar hacia una transformación o cambio y debe plantear un equilibrio entre el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental.

MISIÓN: La Misión de una entidad es su finalidad específica, que la distingue de otras de su tipo. La definición concreta de la misión es fundamental para orientar la toma de decisiones, al tener claridad sobre las funciones y los alcances.

En la definición de su misión, la administración municipal debe iniciar por establecer con claridad qué competencias y funciones[1]se le han entregado en el ordenamiento territorial vigente, en qué sectores debe responsabilizarse totalmente por la prestación de bienes y servicios a la comunidad y en qué otros tiene responsabilidades compartidas, es decir, que debe conocer el alcance de su responsabilidad, tanto para cumplirla, como para no excederse.

Así mismo, debe conocer los recursos con que cuenta y su nivel de gobernabilidad sobre ellos, también es fundamental estar al tanto de las normas, principios y valores que deben regir su acción como servidor público, tanto aquellas definidas en el nivel nacional, como las que rigen para el departamento y las establecidas por el propio municipio (DNP, 2003).

Las políticas constituyen la guía para la acción de la futura administración en todos sus niveles; éstas se encuentran estrechamente vinculadas con la misión, por cuanto establecen pautas, y posibilitan su cumplimiento de acuerdo a los aspectos que se tienen como prioritarios.

OBJETIVOS: El objetivo describe los resultados que se quieren alcanzar; por lo tanto, se deben constituir en el reto de toda organización. Se resume en "QUÉ SE QUIERE ALCANZAR".

Los objetivos constituyen una decisión explícita de alcanzar determinados resultados en el transcurso de un período específico, con base en un juicio sobre las condiciones y recursos existentes para su obtención. Un objetivo para que esté bien formulado debe contener los siguientes elementos:

• Variable o atributo, o sea la acción – lo que se va a hacer

• Umbral – punto de llegada

• Unidad de medida

• Horizonte -tiempo en que se cumple el objetivo.

Si se ha establecido la visión y la misión del municipio, será más sencillo derivar los objetivos que quedarán establecidos en el plan de desarrollo del municipio y que corresponden a los compromisos de la administración durante el periodo de gobierno. Los objetivos que se definan deben estar orientados a solucionar la problemática fundamental del Municipio y asegurar que tengan un impacto real.

Los objetivos definidos tanto para el municipio, como para cada sector, dimensión o área, deben ser el punto de partida para la definición de programas, proyectos y metas (DNP, 2003).

ESTRATEGIAS: Las estrategias son las acciones que se trazan para alcanzar los objetivos. Es la selección de la mejor combinación lógica de pasos que integran actores, factores y acciones, para lograr un objetivo específico en un contexto determinado. La estrategia se puede resumir, o muestra el CÓMO HACERLO, CON QUIÉN HACERLO Y CUÁNDO HACERLO.

METAS. La meta es la cuantificación de lo que se espera lograr como producto de la ejecución de una acción o proyecto, constituyéndose en la medida de cumplimiento de la acción; es decir, que una meta es un objetivo cuantificado en el tiempo, y puede entenderse como la expresión numérica de la situación esperada que solucionará el problema.

Se consideran básicamente metas de resultados y de producto. Las primeras se relacionan con aquellas que responden a la solución o disminución del problema planteado, requiriendo que se conozca con claridad la situación inicial para poder evaluar el cambio o modificación lograda. Las metas de producto son netamente cuantitativas y pueden ser logradas mediante la realización de acciones continuas y secuenciales que conducen a un resultado final.

El cumplimiento de los dos tipos de meta permite determinar la consistencia en la formulación del plan, ya que es posible que se logren las metas de los proyectos, pero éstas no tengan ningún impacto en la solución de la problemática fundamental, lo cual significaría que los programas y proyectos definidos no eran los apropiados para solucionar los problemas esenciales del municipio (DNP, 2003).

Las metas deben ser: medibles, para que se pueda determinar su cumplimiento; razonables, para que se puedan cumplir; coherentes, con la visión, misión y objetivos; y claras, es decir, que no necesiten explicarse.

La definición de las metas, de acuerdo con los criterios mencionados es fundamental, ya que:

• El costo de las acciones está relacionado con elementos que se expresan en las metas propuestas.

• La entidad territorial dispone de un instrumento ideal para el seguimiento y la evaluación.

• Son necesarias para que realmente se avance en el proceso de autoevaluación, permitiendo detectar los avances y tomar los correctivos en caso de requerirse. (DNP, 1998)

PROGRAMA: Es un conjunto organizado de proyectos orientados a la consecución de un objetivo común, apuntando a la solución de un problema, o a la satisfacción de una necesidad de la población. Debe hacer referencia a un contenido homogéneo, de modo que pueda ser operativo y producir los efectos esperados. Se diferencia del proyecto, por su mayor complejidad, alcance y diversidad.

PROYECTO: Es un propósito planificado consistente en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas, con el fin de alcanzar un objetivo específico y concreto dentro de los límites de un presupuesto y un tiempo determinados; su formulación está orientada a la ejecución. El proyecto tiene como objetivo fundamental, modificar una situación específica mediante la adecuada utilización, racionalización y consecución de los recursos; es así como, un proyecto debe ser flexible y dinámico.

INDICADOR: Un indicador es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de un resultado esperado. De acuerdo con la unidad de medida, los indicadores pueden señalar el nivel de prestación de los servicios (indicadores de resultado), la eficiencia con que se prestan en términos de resultados frente a recursos utilizados (indicadores de eficiencia de la gestión) o los insumos requeridos para satisfacer las demandas de la población. Los indicadores socioeconómicos agrupados por áreas temáticas permiten vigilar o diagnosticar cambios en las condiciones de vida de la población a nivel del territorio.

Dado que los indicadores son un punto de referencia, es necesario identificar un valor inicial como línea de base y establecer aquel que se espera lograr (meta) en un período de tiempo.

Los indicadores, como herramienta para la formulación y evaluación de planes de desarrollo, deben cumplir los siguientes criterios:

• Ser sencillos, de fácil manejo e interpretación.

• Ser fáciles de cuantificar.

• Estar actualizados permanentemente.

• Asegurarse de la disponibilidad periódica de los datos para construir los indicadores.

• Garantizarse al máximo la calidad de los datos o confiabilidad de la información.

• Ser válidos, es decir, medir lo que se supone que miden, tanto estadística como conceptualmente.

• Tener significación conceptual, es decir, asegurar claridad sobre el significado del indicador.

• Es fundamental la posibilidad de comparar los datos en el tiempo (DNP, 2003)

La definición de unos buenos indicadores permite:

• Servir como punto de partida, para la definición de metas y objetivos a alcanzar a través de programas y proyectos que conforman el plan de desarrollo municipal.

• Establecer prioridades en las necesidades.

• Evaluar periódicamente el desarrollo municipal en todos sus ámbitos.

• Verificar la viabilidad de una política específica.

• Reflejar las tendencias del desarrollo municipal, y permitir la posibilidad de ajustes en las políticas de desarrollo. (DNP, 2003).

DIAGNÓSTICO – EXPLICACIÓN SITUACIONAL: en éste se identifica la situación actual del Municipio, y se determinan las causas posibles de los problemas. El diagnóstico debe ser preciso y actualizado, para que sirva de apoyo a la formulación de objetivos y metas de desarrollo; de ahí que se puede decir que es la conclusión práctica a que se llega después de analizar en forma integral la situación del Municipio; la cual sirve de orientadora y como punto de partida en la toma de decisiones en la solución de la problemática detectada.

PROBLEMA: un problema es un obstáculo que, en una situación concreta, se posiciona entre la realidad actual y las aspiraciones de un actor, con una carga particular de ideologías, valores y conocimientos.

Con relación al problema se debe tener en cuenta que:

• Es relativo a la posición de un actor, no es definible como un absoluto.

• Es actual (problemas vigentes en tiempo presente) o es potencial (amenazas futuras probables).

• Es asumido como inaceptable por un actor si éste le asigna un valor o interés positivo a su eliminación.

• Es terminal, si afecta directamente a la población y si constituye una medida insatisfactoria de contacto directo o frontal con los actores sociales; y es intermedio cuando dichos actores son afectados por realidades de las cuales no tienen conciencia o con las cuales no tienen una relación directa.

Los problemas son ordenados de acuerdo con la importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad que éste le asigna a su enfrentamiento; en esto consiste la explicación situacional que hace un actor en función de su acción, de tal forma que diseñe los medios que estime necesarios para alterar la situación actual hasta convertirla en una situación objetivo, que se propone alcanzar en un horizonte de tiempo determinado.

1.1.3. PRINCIPIOS DE LA PLANEACIÓN

La Ley 152 de 1994 tiene como propósito "establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo …"

En este marco se tienen como Principios Generales que rigen las actuaciones de las autoridades territoriales en materia de planeación, los siguientes:

• ? Autonomía

• ? Ordenación de competencias: concurrencia, subsidiariedad y complementariedad

• ? Coordinación

• ? Consistencia financiera

• ? Prioridad del gasto público social

• ? Continuidad

• ? Participación

• ? Sustentabilidad ambiental

• ? Desarrollo armónico de las regiones

• ? Proceso de planeación

• ? Eficiencia

• ? Viabilidad

• ? Coherencia

• ? Conformación de los planes de desarrollo

Autonomía: el municipio ejerce libremente sus funciones en materia de planeación, pero debe estar siempre sujeto a las atribuciones que le asignó la Constitución y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.

Ordenación de competencias: en el contenido de los planes de desarrollo, se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

Concurrencia: cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles, su actuación deberá ser oportuna y procurar la mayor eficacia respetando las competencias de cada uno de ellos.

Subsidiariedad: las autoridades de planeación de nivel más amplio deben apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo municipal.

Complementariedad: las autoridades de planeación deben colaborar con las otras autoridades del municipio, con el fin de lograr una mayor eficacia en la gestión municipal.

Coordinación: las autoridades de planeación del municipio deben garantizar la armonía entre las actividades que se proponga realizar en el municipio y las que realice el Departamento y la Nación, ya que así puede beneficiarse en mayor medida de los programas que ejecuten éstos.

Consistencia financiera: el Plan de Inversiones derivado del Plan de Desarrollo Municipal, debe tener asegurada la totalidad de los recursos. Para ello el Plan de Inversiones debe ser consistente con la proyección de ingresos y de financiación que reciba el municipio.

Prioridad del gasto público social: para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración de los planes de desarrollo, se deberá considerar en la distribución territorial del gasto público, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas.

Continuidad: las autoridades municipales deben garantizar la plena realización de los programas y proyectos que se aprueben en el Plan. Así mismo culminarán algunos proyectos prioritarios provenientes de vigencias anteriores.

Participación ciudadana: el Plan de Desarrollo debe ser elaborado y aprobado contando con una activa participación ciudadana.

Sostenibilidad ambiental: las estrategias, programas y proyectos deben estimar los costos y beneficios ambientales que le garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.

Desarrollo armónico de las regiones: los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones.

Proceso de planeación: el Plan de Desarrollo establecerá elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.

Eficiencia: optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que los costos y beneficios que genere sean positivos.

Viabilidad: las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo, deben ser factibles de realizar según las metas y el tiempo disponible.

Coherencia: los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.

Los principios son las ideas y valores que constituyen la base ideológica sobre los cuales no existe posibilidad de negociación y que se está dispuesto y comprometido a defender.

• AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN TODOS LOS NIVELES DE GOBIERNO

Para el ejercicio de la planeación participativa, la Constitución Nacional y la Ley 152/94, establecen claramente que en cada uno de los niveles se deben consolidar espacios de participación para que la sociedad civil se involucre en las tareas del Estado; en este sentido, los Planes de Desarrollo, deben ser el resultado de un trabajo técnico – político en el que exista una responsabilidad compartida entre los gobernantes y los gobernados. Es por ello que, para que la planeación participativa tenga sentido, en el país deben existir autoridades e instancias de planeación.

Los Consejos Territoriales de Planeación son espacios plurales de concertación entre los distintos sectores de la sociedad civil con el Estado en el proceso planificador. Su importancia radica no sólo en el hecho de ser una instancia de representación de la sociedad civil, sino en que son los interlocutores en todo lo concerniente a las políticas de desarrollo económico, social y ambiental.

1.2. PROCESO PLANIFICADOR LOCAL

1.2.1. CRITERIOS PARA EL EJERCICIO DE LA PLANEACIÓN LOCAL

Si se considera la planeación como un proceso secuencial y lógico mediante el cual se toman decisiones; la planeación del desarrollo del municipio debe ser una de las funciones administrativas básicas para la correcta gestión y ejecución de los asuntos municipales, junto con la organización para el seguimiento y la evaluación del desarrollo; por tanto, la planeación no puede ser vista simplemente como una exigencia de carácter legal, sino que debe asumirse como una herramienta que apoya el desarrollo local, que aglutina consensos, organiza sus recursos y produce resultados de impacto en el desarrollo.

ELEMENTOS Y CRITERIOS A TENER EN CUENTA EN EL PROCESO PLANIFICADOR LOCAL

El proceso de planeación debe tener en cuenta los siguientes elementos y criterios:

CRITERIOS

• ? Información: el punto de partida debe ser la disposición y análisis de información, tanto interna como del entorno, que dé cuenta de la situación actual y real.

• ? Participación y concertación: se requiere la intervención de todos los actores de desarrollo del municipio, con el fin de priorizar problemas y acciones, y lograr el máximo nivel de beneficio social posible. Se debe llegar a acuerdos y a definir propósitos, objetivos y metas compartidas, en coherencia con la visión de futuro concertada.

• ? Visión estratégica: debe ser revisada en forma permanente en función de factores internos de gobernabilidad de la administración local y de la dinámica externa que incide en la gestión municipal.

• ? Integralidad: debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los componentes de la gestión local, es decir, debe integrar los aspectos físicos, geográficos, económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos y financieros, para poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el largo plazo.

• ? Articulación y eficiencia en la asignación de recursos: se debe identificar y potenciar los distintos recursos y capacidades disponibles en el municipio, en favor de proyectos estratégicos.

• ? Equidad: el proceso de planificación del desarrollo debe asegurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que garanticen mejores condiciones de vida.

• ? Integración: el plan de desarrollo municipal no debe circunscribirse a los límites del municipio, sino que debe propiciar la integración con municipios vecinos para aprovechar las potencialidades y posibilidades de acción comunes.

• ? Flexibilidad: la planeación no es un proceso lineal que termina con la formulación de un plan de desarrollo. Dado que la realidad es dinámica y cambiante, los procesos de planeación deben ser revisados y ajustados permanentemente, con el fin de recoger los cambios en las condiciones municipales.

• ? Evaluabilidad: el plan de desarrollo debe ser evaluable, es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en el cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos. Para ello el plan debe identificar claramente las metas a alcanzar, tanto en el nivel de productos como de resultados.

OTROS ELEMENTOS A TENER EN CUENTA

• La planeación municipal es una función propia del alcalde y toda la Administración.

• Se debe enfatizar en el proceso planificador y en el Plan de Desarrollo.

• La concepción de la planeación debe considerarse como un proceso técnico-político.

• Es necesario tener un enfoque integral.

• Se requiere la participación de la comunidad, es decir, es un proceso vinculado a la decisión de la mayoría, tomado por la mayoría y en beneficio de la mayoría.

• Es necesario desarrollar capacidad institucional para el ejercicio de la planeación.

• Se deben definir esquemas de seguimiento y evaluación, que garanticen la eficiencia de las acciones.

De las anteriores consideraciones se puede concluir, que un plan de desarrollo municipal, es un esquema general de decisiones que deben tomarse en la búsqueda del bienestar de la población, y que de conformidad con la normatividad vigente, debe ser elaborado y adoptado de manera concertada por las diferentes actores que actúan en el municipio, con el fin de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que le han sido asignadas a los Municipios.

Partir de la identificación de una visión compartida de desarrollo de largo plazo, construida colectivamente, es el primer paso para la planeación, y por tanto, es necesario que se tomen en cuenta las aspiraciones de los diversos actores involucrados, así como los efectos que sobre ellos tendrán las soluciones planteadas, tanto como la eficacia de los mismos.

Se entiende la planeación como un proceso dinámico donde intervienen diversos intereses con el propósito de identificar situaciones problemáticas y definir una orientación para su superación, así como los recursos que sean necesarios para este propósito.

1.2.2. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN EN EL NIVEL MUNICIPAL

Considerando que la planeación es responsabilidad y función de toda la administración municipal, la Orgánica del Plan de Desarrollo define las autoridades e instancias que deben hacer parte de todo el proceso planificador en el Municipio.

• ? AUTORIDADES DE PLANEACIÓN

El Alcalde: es la máxima autoridad de planeación en el Municipio. Debe ser el líder del proceso de planificación, en el sentido de lograr la participación activa de todos los estamentos de la comunidad y propiciar acuerdos entre los diferentes grupos de interés en su localidad, con otras entidades territoriales e instituciones externas al municipio.

Funciones del Alcalde:

• Impartir las orientaciones para iniciar el proceso de planeación y elaborar el plan de desarrollo de acuerdo con su Programa de Gobierno.

• Presentar el resultado del proceso de planeación al Consejo de Gobierno.

• Convocar al Consejo Territorial de Planeación y presentar el Plan de Desarrollo.

• Realizar los trámites pertinentes para la aprobación del Plan de Desarrollo.

• Realizar los ajustes pertinentes sugeridos por el Consejo Territorial de Planeación Municipal.

La mayor responsabilidad en la formulación del Plan de Desarrollo Municipal está en cabeza del alcalde, quien a partir de las propuestas de su programa de gobierno y de acuerdo con los referentes, la visión y el análisis situacional, concreta sus propuestas, para trabajarlas con su equipo de gobierno y la comunidad, bajo la coordinación de la Secretaría de Planeación.

La Oficina de Planeación Municipal: se constituye en pieza clave para el éxito del proceso de planificación, ya que es la encargada de desarrollar las orientaciones de planeación impartidas por el Alcalde y coordinar técnicamente el trabajo de elaboración del Plan, con las diferentes secretarías y entidades descentralizadas.

El papel de estas oficinas es fundamental para el alcance de los propósitos y objetivos del plan de desarrollo y en esencia para lograr la integralidad entre los objetivos globales, territoriales y sectoriales.

La oficina de planeación debe:

• Dirigir y coordinar técnicamente el trabajo de formulación del Plan con las demás secretarías y oficinas especializadas, y las entidades descentralizadas que operen en su jurisdicción.

• Estudiar y revisar el plan de desarrollo como resultado del proceso de planeación.

• Verificar la consistencia del Plan de Desarrollo con el Programa de Gobierno.

Las secretarías Sectoriales y oficinas especializadas, de acuerdo con las orientaciones de las demás autoridades de planeación, deben:

• Participar activamente en la formulación del plan, aportando elementos de su sector.

• Asegurar la disponibilidad de la información para la formulación y evaluación del Plan.

El Consejo de Gobierno Municipal: es el encargado de debatir el Plan y aprobarlo al interior de la Administración.

Es fundamental que el Consejo de Gobierno esté dispuesto a adoptar las medidas requeridas para emprender todas las etapas del Plan de Desarrollo, para asegurar la articulación entre el programa de gobierno y el plan de desarrollo y para preparar las normas, regulaciones, disposiciones y actos administrativos requeridos para la implementación de los objetivos y estrategias del Plan.

CONSEJO DE GOBIERNO

• ? Integración

El Consejo de Gobierno está integrado por el Alcalde, el Jefe de Planeación, los Secretarios de Oficina o Gerentes de Establecimientos Públicos y el Tesorero.

• ? Funciones

• - Recomendar políticas administrativas

• - Aprobar planes

• - Vigilar la ejecución de los planes

• - Asesorar al Alcalde

• - Coordinar los asuntos presupuestales

• - Preparar los planes de acción establecidos en la Ley 152/94, en armonía y coherencia con los planes de desarrollo.

• ? INSTANCIAS DE PLANEACIÓN

Concejo Municipal: es la instancia responsable de revisar, sugerir ajustes y aprobar el Plan de Desarrollo presentado por el alcalde.

El Concejo Municipal juega un papel fundamental en la aprobación de las disposiciones asumidas para el municipio; por ello es importante mantenerlo informado del proceso de formulación del plan así como invitarlo a participar en él, asumiendo su calidad de primeros representantes y defensores de los intereses de su comunidad.

Si el Concejo se siente comprometido con las prioridades identificadas en el plan y conoce las limitaciones de recursos, no tendrá inconveniente en realizar un análisis objetivo del plan, aprobarlo y avalar todas las decisiones que durante su administración el alcalde deba tomar para la implementación oportuna y el cumplimiento de los objetivos y metas.

Consejo Territorial de Planeación Municipal: ente consultivo que presenta recomendaciones a la administración municipal para efectos de ajuste del Plan de Desarrollo Municipal, las cuales deben ser estudiadas por la administración, para ser incluidas en la medida de lo posible. Esta es una instancia representada por todos los actores del desarrollo del municipio, los cuales de una manera articulada y concertada participan en la formulación del Plan de Desarrollo Municipal.

CONSEJO TERRITORIAL DE PLANEACIÓN MUNICIPAL

• ? Funciones

Al Consejo Territorial de Planeación, se le asigna un papel fundamental en el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Municipal; garantizando la participación de la sociedad civil y de los diferentes grupos de interés en el municipio.

El Consejo Territorial de Planeación Municipal no es un organismo de carácter decisorio, sin embargo, tiene como responsabilidad principal, formular recomendaciones a las demás autoridades de planeación sobre el contenido del Plan. Se constituye en el cuerpo consultivo y foro para la discusión del mismo, para lo cual debe desarrollar, de acuerdo con la Constitución y la Ley, las siguientes funciones:

• - Discutir y analizar el proyecto del Plan de Desarrollo.

• - Formular recomendaciones a las autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y forma del Plan, y resolver las consultas que le formulen sobre éste.

• - Organizar y coordinar una amplia discusión del proyecto del Plan de Desarrollo, mediante la convocatoria a reuniones en las cuales intervengan todos los sectores, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana.

• - Servir de marco de concertación de las acciones entre el sector público y privado con respecto a las estrategias de desarrollo.

• - Verificar la correspondencia del Plan de Desarrollo con el Programa de Gobierno.

• - Recomendar la inclusión de estrategias y programas en concordancia con las características, necesidades, y potencialidades del municipio y con base en los instrumentos, referentes e insumos de que se disponga, tanto en el mismo nivel Municipal, como en el departamental y nacional.

• - Emitir concepto y recomendaciones sobre el proyecto del Plan de Desarrollo Municipal antes de transcurrido un mes, contado desde la fecha en que se haya presentado ante dicho Consejo.

Los ajustes propuestos, deben ser producto de la socialización y discusión del Plan con la comunidad y específicamente los sectores que ellos representan. Estas discusiones se realizarán a través de mesas de trabajo y talleres, los cuales son el insumo para la elaboración del documento de recomendaciones y observaciones al proyecto del Plan.

• ? Período

El período de los representantes del Consejo Territorial de Planeación Municipal es de dos periodos de gobierno, con remoción de la mitad de los miembros al inicio de cada periodo2.

Es conveniente que las organizaciones y sectores interesados en la recomposición y fortalecimiento del Consejo (preferiblemente entre los meses de octubre a diciembre, antes de que culminen su vigencia las respectivas corporaciones públicas), gestionen acuerdos con el objeto de ampliar el derecho para que nuevos sectores presenten ternas, y así incluir a quienes hubiesen quedado por fuera en el período anterior.

• ? Integración

El Consejo Territorial de Planeación en el municipio, estará integrado por las personas que designe el alcalde de las ternas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones en los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios, tanto del área urbana como rural, de acuerdo con la composición que defina el Concejo municipal.

Para el caso de los sectores sociales que no tengan estructuras organizativas consolidadas o jurídicamente reconocidas, es conveniente que el respectivo acuerdo establezca un procedimiento para integrar dichas ternas, por ejemplo, reuniones amplias de los interesados y convocatorias por parte del Consejo de Planeación o de una instancia gubernamental de participación.

Para los grupos poblacionales deberá tenerse en cuenta sus características (etnias, jóvenes, profesionales, mujeres) y en cuanto a los sectores deberá considerarse no sólo los sectores productivos sino también el educativo y cultural, el ecológico y el comunitario, entre otros.

Para la elección de los miembros del Consejo Territorial de Planeación, es importante que el Alcalde propicie los espacios y motive para que los diferentes líderes agrupen su sector dentro de la comunidad y consulten quiénes son las personas que mejor lo representarían.

• ? Creación

Esta instancia debe estar creada en todos los Municipios, en cumplimiento de lo estipulado en la Ley 152 de 1994; el Concejo Municipal mediante acuerdo de creación, debe haber definido su composición en los términos ordenados por la Ley.

Es importante mencionar que no existe límite máximo de consejeros, ya que el número lo determina el respectivo acuerdo; pero debe considerarse, que el número que se determine se acomode a las características del Municipio y que cubra proporcionalmente a todos los sectores.

Por la naturaleza del Consejo Territorial de Planeación, la creación se hace por una sola vez, es decir, que éste ya debe estar creado, puesto que la Ley que regula su creación es del año 1994.

En caso de que la Administración entrante considere que en el acuerdo por el cual se creó el Consejo, no se contemplan todas las disposiciones que se requieren para un buen funcionamiento de esta instancia, el Alcalde puede presentar al Honorable Concejo Municipal un proyecto de acuerdo para modificarlo, es decir, que se puede incluir algunos sectores no contemplados y que pueden ser importantes en la participación de la comunidad; suprimir sectores que no estén operando en el Municipio; y ampliar o clarificar las funciones del Consejo, teniendo en cuenta que éstas deben estar enmarcadas en la Ley 152 de 1994, que crea dichos Consejos.

Los Consejeros que se renuevan para un nuevo período, deben ser diferentes a los que fueron renovados en el anterior período, con lo cual se garantiza la participación y la continuidad en el proceso de planeación. Las designaciones deben hacerse de las ternas presentadas por las organizaciones o sectores, teniendo en cuenta que la renovación de la mitad de los miembros, la hace el Alcalde por medio de un decreto, de conformidad con el mecanismo establecido en el acuerdo que crea el Consejo Municipal de Planeación.

El Alcalde, a más tardar en el mes siguiente a su posesión, debe convocar a los sectores facultados en el acuerdo del Concejo para que presenten ternas, y por lo menos a los cincuenta días de posesionado, debe integrar el Consejo Municipal.

La convocatoria debe ser amplia y con toda la información suficiente para que las organizaciones presenten sus ternas adecuadamente y a tiempo (un mes a partir de la convocatoria), ya que si no lo hacen en este tiempo, el Alcalde puede designar libremente los consejeros, siempre que procedan del sector a representar.

Es de esperar que cada sector que desee estar allí representado debe establecer un mecanismo interno, democrático y amplio para elaborar la terna que será enviada al alcalde.

En el anexo 1, se presenta un modelo de acuerdo para la creación y conformación del Consejo Municipal de Planeación. En el anexo 2 se presenta un modelo de proyecto de decreto para la renovación de los miembros del Consejo.

1.2.3 LA PLANEACIÓN Y LOS PLANES DE DESARROLLO EN EL NIVEL MUNICIPAL

La legislación existente ha identificado dos instrumentos básicos de planeación en el nivel Municipal: el Plan de Desarrollo Municipal, adoptado por la Ley 152/94 – Orgánica del Plan de Desarrollo, y el Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado por la Ley 388/97 – de Desarrollo Territorial; que se constituyen en una unidad que permite su interrelación y que son indispensables para la planificación del desarrollo del Municipio.

Los dos tipos de planes deben estar articulados con los propósitos del Municipio, y deben ser la base para la planeación en el largo plazo y para los demás programas.

El Plan de Ordenamiento territorial introduce la variable espacial y define las estrategias para concretar la visión del desarrollo, de esta forma complementa la planificación económica y social, racionalizando así las intervenciones sobre el territorio y orientando su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

Para la elaboración de los Planes de Desarrollo se debe tener en cuenta las definiciones de mediano y largo plazo establecidas en el P.O.T. como instrumento básico del planeamiento físico, jurídico y económico del territorio, como también las modificaciones al P.O.T. que se encuentran en tramite.

Teniendo en cuenta las normas vigentes, los P.O.T. están sujetos a revisiones extraordinarias y ordinarias, en el primer caso por presentarse circunstancias de carácter extraordinario que impliquen modificar algunas de las actuaciones o contenido de los planes en forma parcial o total y en el segundo caso por vencimiento de los plazos previstos para el correspondiente componente.

Corresponde a la mayoría de los municipios que aprobaron sus P.O.T. en el año 2000, la revisión ordinaria de la vigencia del contenido del Corto Plazo, así como lo determina el artículo 23 de la Ley 388 de 1997 y decreto 932 de 2002, articulo 2°. Dentro de los 6 meses anteriores al vencimiento de la vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial, las administraciones municipales deberán iniciar el trámite para la revisión y ajuste; o en el caso que no se requiera su modificación, se deben tener en cuenta las recomendaciones a incluir en el Plan de Desarrollo del periodo siguiente.

Lo anterior en cumplimiento del artículo 21 de la Ley 388 de 1997, que establece la armonía del P.O.T. con el Plan de Desarrollo. "El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio".

De otro lado, el artículo 18 de la misma Ley establece que "el programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que, conjuntamente con éste, será puesto a consideración del Concejo por el Alcalde y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales."

Es necesario tener en cuenta que de lo que se trata para las nuevas administraciones, sobre todo, es de ajustar el plan de desarrollo de acuerdo con las estrategias y programas de los nuevos alcaldes, es decir, a su concepción sobre cómo actuar en el mediano y corto plazo, para alcanzar también los propósitos de largo plazo, todo lo cual ha debido quedar explícito en sus respectivos programas de gobierno (DNP-CORPES, 1997, citado por Ruiz, 1999).

La formulación de los planes de desarrollo debe ser mucho más que la simple sumatoria de proyectos agrupados en un plan plurianual de inversiones. Los planes construidos participativamente deben plantear una imagen compartida del Municipio deseado a mediano y largo plazo, tratando de propender por la efectiva realización del estado social de derecho; es decir, que el plan no sólo es un fin en sí mismo, sino un instrumento para la progresiva construcción de la ciudadanía (Viva la ciudadanía, 1998, citado por Ruiz, 1999).

Esquemáticamente, y de acuerdo con lo establecido en la Ley 152 de 1994, es necesario considerar que:

• La prioridad que tienen los Alcaldes, una vez iniciada su gestión, es abordar la formulación del Plan de Desarrollo, ya que se constituye en el eje central del Municipio.

• Los planes sectoriales de salud, educación, el ambiental, y los demás que establezca la Ley, deberán elaborarse de acuerdo con las orientaciones y metodologías que establezcan los respectivos ministerios, pero siempre deberán responder a los objetivos y propósitos establecidos en el Plan de Desarrollo Municipal. La elaboración de todos estos planes deberá realizarse bajo la coordinación y orientación de la Oficina de Planeación Municipal y en todo caso, no deben ser planes separados del Plan de Desarrollo.

• La Ley desarrolla lo preceptuado en la Constitución Nacional, comoquiera que el Plan de Desarrollo debe estar compuesto de una parte general de carácter estratégico y un plan de inversiones, y debe incluir los diferentes programas sectoriales e institucionales que concretan el Programa de Gobierno del Alcalde.

Para la formulación del Plan de Desarrollo se debe tener en cuenta:

• Los planteamientos contenidos en el programa de Gobierno, respetando los del Plan de Ordenamiento Territorial.

• La descripción de acciones a realizar durante el período de gobierno.

• Que sea un instrumento de gestión, cohesión y definición de propósitos comunes para la administración y los diferentes estamentos sociales y económicos.

• La definición de objetivos posibles y realizables de acuerdo con la disponibilidad de recursos.

• Que debe revelar coherencia entre el diagnóstico, los objetivos, las estrategias y las metas.

• Una vez elaborado el proyecto del Plan de Desarrollo, el Alcalde debe presentarlo al Consejo de Gobierno, quien lo discute y consolida el documento final, actividad que se realiza entre enero y febrero. Simultáneamente debe presentársele a la Corporación Autónoma Regional, de acuerdo al numeral 3, artículo 3, decreto 1865 de 1994, quien dispone de 15 días para revisar el plan técnicamente, y constatar su armonización con los planes de la región.

• A más tardar el primero de marzo, el Alcalde debe presentar el documento consolidado del Plan, al Consejo Municipal de Planeación, con el objeto de que el Consejo lo analice, discuta, dé su concepto y formule recomendaciones; ya que la Ley plantea, que el Plan debe ser presentado a más tardar dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su posesión.

• El Consejo Municipal de Planeación, dispone de un mes para cumplir con sus funciones, contado desde el momento en que recibió el documento por parte del Alcalde; si el Consejo no se pronuncia en este tiempo, se considera que se ha cumplido con este requisito.

• Una vez el documento se ajuste, de acuerdo con las recomendaciones, el Alcalde, a finales de abril, debe presentarlo al Honorable Concejo Municipal para su aprobación, quien dispone de un mes para aprobarlo, ya que si en este tiempo no lo aprueba, el Alcalde puede adoptarlo por Decreto.

Para que el proceso sea realizado de manera oportuna e integral y tener como resultado un Plan de Desarrollo estratégico y efectivo, se recomienda que los alcaldes inicien el proceso una vez electos; incluso al postularse como candidatos, deberían contar ya con un diagnóstico general, la identificación de la principal problemática del municipio y la definición de las grandes políticas y programas a desarrollar en el periodo de gobierno en caso de resultar electo.

En el cronograma general del proceso del plan de desarrollo (numeral 2.3.2) puede verse con más detalle los tiempos disponibles para las actividades, así como las fechas límite de presentación y aprobación de cuerdo con la Ley 152 de 1994.

Igualmente, en el anexo 3 se presenta un modelo de Acuerdo para la adopción del Plan de Desarrollo, con el fin de que los Municipios dispongan de elementos para iniciar una discusión al interior de la Administración y se defina un Proyecto de Acuerdo que se ajuste a las características y necesidades de cada Municipio.

Debe recordarse que simultáneamente a la presentación del Plan al Consejo Municipal de Planeación, se le debe presentar al Honorable Concejo, así se dispone de más tiempo para su estudio.

El Consejo Municipal de Planeación y el Honorable Concejo, deben verificar que exista correspondencia entre el Plan de Desarrollo y el Programa de Gobierno.

Toda modificación que pretenda introducir el Honorable Concejo Municipal, debe contar con la aceptación previa y por escrito del Alcalde (artículo 40, Ley 152 de 1994).

• EL PLAN DE DESARROLLO Y EL PROGRAMA DE EJECUCIÓN

De acuerdo con lo anteriormente mencionado respecto al Programa de Ejecución, es de recordar que éste define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial que serán ejecutadas en el período de la correspondiente administración municipal, el cual se integrará al plan de inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será expuesto a consideración del Concejo Municipal por el alcalde para su aprobación.

Componentes mínimos del programa de ejecución

• Los proyectos estratégicos priorizados con la programación de actividades.

• Los programas y proyectos de infraestructura de vías y transporte.

• Los programas y proyectos de saneamiento y servicios públicos domiciliarios.

• Los programas de espacio publico y equipamientos.

• La Identificación y localización de los terrenos e inmuebles para adelantar planes de vivienda de interés social nueva.

• Los terrenos o inmuebles a los cuales se les imponga la figura de construcción prioritaria.

• Los terrenos a los cuales se les imponga la figura de desarrollo prioritario.

• La definición de las zonas donde se adelantarán programas de mejoramiento integral y entorno (con la identificación de los instrumentos para su ejecución).

Contenidos del programa de ejecución

Es importante destacar que el Programa de ejecución debe señalar:

• La programación de las actividades.

• Las entidades responsables de cada una de las actividades o programas.

• Las prioridades de cada uno de los programas y/o proyectos.

• La apropiación de los recursos respectivos

Normas urbanísticas complementarias y el programa de ejecución

Al Programa de Ejecución de que trata el articulo 18 de la Ley 388 de 1997, se le debe incorporar las normas urbanísticas complementarias, que son las relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del Plan de Ordenamiento. También forman parte de este nivel normativo las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo…( Ley 388 de 1997 numeral 3, art. 15).

Cartografía del programa de ejecución

Estas acciones y actividades del corto plazo también serán plasmadas en una cartografía, constituyéndose así los planos como la representación gráfica del P.O.T.. en los planes de Desarrollo.

Plan de desarrollo municipal

2.1. DEFINICIÓN Y PROPÓSITOS

El Plan de Desarrollo Municipal es un plan de gestión, definido para orientar la acción de la Administración Municipal en los cuatro años del período de gobierno respectivo.

El Plan de Desarrollo Municipal no es más que un esquema general de decisiones que deben tomarse en la búsqueda del bienestar de la población y que, de conformidad con la normatividad vigente, debe ser elaborado y adoptado de manera concertada y participativa por las diferentes fuerzas que actúan en el Municipio, con el fin de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas.

El Plan tiene como punto de partida el Programa de Gobierno y la visión, teniendo en cuenta los referentes e insumos nacionales, departamentales, subregionales y municipales. Cobija los diferentes aspectos sectoriales e institucionales que apunten al desarrollo general del Municipio y debe expresar los resultados de un proceso de planeación concertado entre los diversos actores de la población local.

Debe convertirse por lo tanto, en una guía para la acción de las instituciones públicas y privadas del Municipio, donde se establezcan los objetivos de desarrollo, las metas que se pretende alcanzar, y los medios y recursos técnicos, financieros y humanos requeridos.

De esta manera, el plan de desarrollo es la herramienta que permite al gobernante local superar la función de administrar el municipio, permitiéndole gobernarlo con una visión de largo plazo, aumentar su gobernabilidad al hacer partícipes en su formulación, ejecución y evaluación a todos los sectores de su comunidad, definir acciones realistas y de alto impacto que se constituyan en soluciones de beneficio general y realizar una gestión eficiente y transparente.

En síntesis, el plan de desarrollo es un instrumento de política vital para el municipio, con el cual la administración define, en forma ordenada, coherente e integral, las estrategias y metas en el tiempo y espacio, y dirige sus acciones y recursos hacia el cumplimiento de sus objetivos.

Un plan de desarrollo bien formulado es una herramienta esencial para la gestión local, provee una orientación para el futuro y da a los mandatarios locales un marco general para las decisiones diarias que deben tomar durante su mandato.

Los grandes propósitos en la formulación de un plan de desarrollo municipal deben estar enfocados a:

• Lograr el desarrollo humano, económico y la competitividad del municipio.

• Propiciar el desarrollo permanente, utilizando adecuadamente sus potencialidades.

• Mejorar la calidad de vida y el acceso a oportunidades de todos los habitantes del municipio en igualdad de condiciones.

• Superar los desequilibrios sociales existentes.

• Ordenar el uso de los recursos y garantizar la sustentabilidad del medio ambiente.

• Aprovechar al máximo los recursos disponibles.

• Asegurar eficiencia, transparencia y equidad en la asignación de recursos, mediante proyectos de inversión.

• Democratizar la administración pública con la participación de la comunidad en todas las etapas de la gestión.

• Orientar la gestión del mandatario y de su equipo de gobierno, así como del sector privado (DNP, 2003).

2.2. ETAPAS DEL PLAN DE DESARROLLO

2.2.1. ETAPA 1 – PROGRAMA DE GOBIERNO

¿QUÉ ES?

Es el documento que presentan los candidatos al momento de su inscripción, y a través del cual, ofrecen a la comunidad una alternativa de gobierno para el desarrollo del Municipio.

El programa de gobierno propuesto en la campaña, debe ser base para el Plan de Desarrollo, ya que es la manera de concretar las acciones y darle cumplimiento a lo prometido en la campaña electoral; de acuerdo con lo establecido en la Ley 131 de 1994 reglamentaria del voto programático; y además, porque se entiende que el programa refleja los intereses de la mayoría de la comunidad.

2.2.2. ETAPA 2 – FORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

De acuerdo con la Constitución Política de 1991, el Plan de Desarrollo Municipal debe estar integrado por una parte general de carácter estratégico y un plan de inversiones de carácter operativo.

• ? PARTE GENERAL DEL PLAN

La parte general del plan, conocida como parte estratégica, debe contener:

UN DIAGNÓSTICO que muestre la realidad del Municipio, donde se identifiquen las fortalezas y debilidades y se prioricen las necesidades y problemas, para definir las alternativas de desarrollo y los objetivos.

LAS METAS Y LOS OBJETIVOS de desarrollo Municipal que se quieren alcanzar en el mediano y corto plazo.

LAS ESTRATEGIAS que utilizará la Administración para alcanzar los objetivos y las metas que se hayan propuesto, teniendo en cuenta las políticas y acciones departamentales, subregionales y nacionales.

• ? PLAN DE INVERSIONES

El plan de inversiones del Plan de Desarrollo, debe contener:

LAS PROYECCIONES de los recursos financieros que el Municipio recibirá en los cuatro años de período de gobierno.

La descripción de los PROGRAMAS Y PROYECTOS prioritarios de inversión, teniendo en cuenta que éstos deben contribuir al cumplimiento de los objetivos y las metas.

LOS COSTOS Y LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN de los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan, teniendo en cuenta, que deben ser por año y en total para el período de gobierno.

LOS MECANISMOS FINANCIEROS E INSTITUCIONALES que posibiliten la ejecución de los proyectos.

El Plan Plurianual de Inversiones es el instrumento base del cual se derivan los POAI y los presupuestos anuales.

2.2.3. ETAPA 3 – EJECUCIÓN Y PLANES DE ACCIÓN

• ? EJECUCIÓN

Llevar a la práctica el Plan de Desarrollo, es decir, ejecutarlo, se logra mediante la elaboración de los Planes de Acción de las diferentes secretarías y/o sectores que tienen que ver con el Municipio.

• ? PLANES DE ACCIÓN

Los Planes de Acción son una herramienta que permite a la Administración Municipal orientar los recursos humanos, económicos, técnicos y administrativos, para la formulación de los programas y proyectos de cada vigencia fiscal. Éstos tienen que estar encaminados a cumplir las metas y los objetivos planteados en el Plan de Desarrollo.

Los Planes de Acción los elabora cada dependencia o secretaría de la Administración Municipal, bajo la coordinación de la oficina de planeación.

Los planes de acción deben contener lo siguiente:

• Los proyectos que se llevarán a cabo durante la vigencia fiscal (cada año).

• Las metas a alcanzar en el año.

• El costo total de los proyectos, con sus respectivas fuentes de financiación.

• Las actividades por proyecto, con los tiempos de ejecución y los responsables.

• Los requerimientos de apoyo institucional.

• Indicadores de seguimiento y evaluación.

2.2.4. ETAPA 4 – SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

El Alcalde debe presentar un informe anual de la ejecución del Plan de Desarrollo, y los organismos departamentales y nacionales de planeación deben hacer evaluación de la gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de los Municipios, por lo cual es necesario que se implementen unos sistemas de evaluación y seguimiento, que permitan mejorar la gestión del Municipio.

SEGUIMIENTO: es un sistema que permite registrar sobre la marcha el avance o retraso de los proyectos y las acciones, y las limitaciones en el cumplimiento de las actividades programadas, permitiendo determinar las causas y los correctivos que sean necesarios.

EVALUACIÓN: debe ser un proceso continuo para verificar periódicamente el cumplimiento de los objetivos y las metas del Plan y retroalimentar el proceso de gestión.

Dentro de esta etapa, que debe ser continua y que debe partir desde el Programa de Gobierno, el Plan de Desarrollo y los Planes de Acción, se debe tener en cuenta la articulación de los planes con las políticas, estrategias y programas de los niveles superiores o sectores más amplios, y si es necesario, realizar los ajustes.

El Alcalde está facultado para presentar al Honorable Concejo Municipal, los ajustes al Plan Plurianual de Inversiones.

El sistema de evaluación y seguimiento debe manejar en forma ágil y flexible la información sobre la gestión de la organización, de modo que permita:

• Concentrar el foco de atención del dirigente en los aspectos críticos de la gestión, con el fin de aprovechar mejor su tiempo.

• Precisar y medir la eficiencia y eficacia en cada ámbito de la gestión institucional.

• Detectar oportunamente lo que va mal o tiende a ir mal, o lo que al menos parece anormal.

• Detectar las causas de las anormalidades y deficiencias.

• Minimizar el retraso de la acción para enfrentar las anormalidades y deficiencias.

SISTEMA DE PETICIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS

La realización del Plan exige capacidad gerencial y responsabilidad. Para ello es necesario que cada acción tenga responsables bien definidos y que cada responsable asuma una responsabilidad.

Para elevar la responsabilidad de un grupo se requiere un sistema de petición y rendición de cuentas por desempeño, con el fin de que cada compromiso sea exigible.

Un sistema de petición y rendición de cuentas es eficaz sólo en la medida que:

• El responsable tiene suficiente gobernabilidad sobre la acción.

• El responsable participa en el diseño de los indicadores y condiciones en que le serán exigidas las cuentas.

• El sistema es establecido de manera previa al acto de petición de cuentas.

• La rendición de cuentas considera las circunstancias favorables o desfavorables que influyen sobre los resultados.

2.3. PROCESO Y CRONOGRAMA DEL PLAN DE DESARROLLO.

2.3.1. PROCESO DEL PLAN

2.3.2. CRONOGRAMA GENERAL DEL PROCESO DEL PLAN DE DESARROLLO

2.4 PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

La planeación es un proceso dinámico de concertación para el logro de objetivos, donde se trazan directrices para la orientación del desarrollo Municipal. La elaboración del Plan de Desarrollo debe entenderse como una herramienta de la planeación y como un proceso que genera resultados.

La Ley 152 de 1994 en su artículo 39, numeral 2, señala: "una vez elegido el Alcalde o Gobernador respectivo, todas las dependencias de la administración territorial y en particular las autoridades y organismos de planeación le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para tal efecto, todo el apoyo técnico, administrativo y de información que sea necesario para la elaboración del Plan". Dicha tarea más que una obligatoriedad por parte del equipo de la saliente administración debe constituirse en un compromiso de los funcionarios en aras de una mejor gestión para beneficio de la comunidad.

El proceso de planeación se inicia con la fase de empalme entre las administraciones salientes y entrantes, en la cual los Alcaldes, representantes legales de las autoridades y corporaciones públicas del sector central y descentralizado y servidores que hacen dejación del cargo publico, tienen la obligación de suministrar la información financiera, económica y social a quienes los sucedan.

El empalme o período de transición debe ser aprovechado para sentar las bases políticas y operativas de la nueva administración; en dicho período el diálogo es fundamental para evaluar conjuntamente el estado de las principales inversiones y los alcances logrados en el desarrollo.

La elaboración del Plan debe partir de una etapa de empalme entre la administración entrante y saliente, donde se logren acuerdos que permitan abordar las demás etapas de una manera menos traumática y así culminar exitosamente el Plan.

Entre la información a entregar por parte de los funcionarios de la saliente Administración se encuentra: Balance general comparativo; estado de actividad financiera, económica y social; estado de cambios en el patrimonio (formatos establecidos por la Contaduría General de la Nación, con fecha de corte a 30 de noviembre de 2000, circulares No. 022 y 023).

De acuerdo con lo anterior, en el siguiente cuadro se presenta de manera esquemática, todo el procedimiento para la elaboración del Plan, partiendo del empalme, hasta la presentación y aprobación final.

Cuadro 1: PROCEDIMIENTO GENERAL PARA LA ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DEL PLAN.

Propuesta metodológica para la elaboración del plan de desarrollo municipal

Como ya se mencionó, y de acuerdo con la legislación, el Alcalde electo debe presentar un Plan de Desarrollo que contenga un diagnóstico, una parte estratégica y un plan de inversiones. En concordancia con lo anterior, la metodología propuesta, presenta una alternativa para abordar el contenido de los temas mencionados, permitiendo organizar, presentar y analizar la información de manera rápida y ágil.

Para la formulación del Plan, se plantea trabajar con elementos de la Planeación Estratégica Situacional y del Razonamiento Lógico (Marco lógico), en los cuales se considera el problema como el centro del análisis, a fin de seleccionar problemas para concentrar el foco de atención y el tiempo del gobernante.

La solución de los problemas de la comunidad, que es lo que se busca en última instancia, se puede enfrentar a través de la planificación participativa, instrumento que utiliza el Razonamiento Lógico para la identificación de problemas que permitan la selección de alternativas de solución.

En el razonamiento lógico; teniendo en cuenta que está regido por los principios de la orientación para grupos beneficiarios y que es participativa; se parte de identificar los actores y de realizar un análisis de involucrados, encontrando sus intereses, su potencial y sus limitaciones.

Con los actores involucrados, se debe realizar el análisis situacional, donde se identifica la situación actual del Municipio y se considera el análisis de los problemas, con la determinación de las causas y los efectos. Este análisis es el que sirve de orientación para concebir una posible intervención, es decir, para definir los objetivos y las operaciones (programas) y acciones (proyectos) necesarias para el logro de la visión y la solución de la problemática detectada (ver esquema general del proceso planificador y articulación entre las acciones y los resultados).

La participación y la concertación son fundamentales, teniendo en cuenta, además, que se debe contar con suficiente información que permita ser analizada y discutida por los diferentes actores sociales con conocimiento de dicha problemática.

Se considera que ésta es una metodología apropiada mediante la cual los Alcaldes se pueden acercar a sus comunidades, recoger sus necesidades e inquietudes, y analizar, procesar y priorizar su gestión.

La metodología implica entonces, un trabajo participativo, que debe dar como producto, la identificación y análisis de problemas, el análisis de objetivos y propuestas, la selección de alternativas de solución, y la identificación y asignación de recursos para viabilizar los propósitos y estrategias..

A continuación se muestran en forma secuencial los diferentes elementos y pasos a seguir en la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, siguiendo el esquema metodológico del razonamiento lógico; con la participación ciudadana como elemento fundamental y mediante la utilización de instrumentos y técnicas participativos, que tengan una amplia cobertura territorial (área urbana y rural).

Igualmente se presentan al final, la figura general de los pasos a seguir para la formulación del Plan de Desarrollo, así como los formatos sugeridos para la elaboración de la parte general, definiendo en cada uno de los pasos, las actividades, tareas y el procedimiento general para abordarla.

3.1. PARTE ESTRATÉGICA

La formulación debe partir de la misión y las políticas de desarrollo y/o visión que se hayan planteado para el Municipio, y que obviamente deben estar enmarcadas en toda la legislación que determina funciones y competencias en el nivel municipal (ver cuadro anexo 4, sobre competencias y recursos para la gestión municipal).

La formulación del Plan de Desarrollo Municipal debe estar fundamentada en el conocimiento y análisis de la realidad de la localidad y por ende será el resultado de un proceso de construcción colectiva (administración y comunidad), en el cual se precisa la mayor cantidad de información para dar autenticidad a las propuestas de solución a los problemas. Es importante identificar la situación actual del Municipio con el fin de orientar las decisiones para la solución de los problemas y/o necesidades detectadas.

En la explicación situacional se debe detectar básicamente:

QUÉ OCURRE; identificar la situación del Municipio, es decir, los diferentes problemas, situaciones o necesidades que se presentan, así como las potencialidades.

POR QUÉ OCURRE; determinar las causas posibles de los problemas.

QUÉ SE PUEDE RESOLVER; definir, con base en la disponibilidad de recursos humanos, técnicos y financieros, qué problemas se pueden resolver.

QUÉ SUCEDE, Si CONTINÚAN LOS ACTUALES PROBLEMAS; mostrar las consecuencias de no dar solución a los problemas o necesidades.

En el análisis situacional se identifica y cuantifica la problemática prioritaria que afronta la entidad territorial, lo cual constituye, a su vez, la sustentación de los objetivos, estrategias y metas que contiene el plan.

En un plan de desarrollo se deberá destacar especialmente los problemas y las potencialidades que van a ser afectados de manera directa por la acción del gobierno, de manera que se pueda establecer una correspondencia entre la situación problemática detectada, los objetivos y las metas.

Los obstáculos o problemas, o bien, oportunidades de carácter estructural, que probablemente no pueden ser sustancialmente modificados por las acciones que se realicen en los cuatro años de gobierno, servirán de soporte a objetivos y metas de mediano y largo plazo, y justificará los esfuerzos que desarrolle el gobierno en la perspectiva de avanzar en su logro.

3.1.1. Paso 1: Análisis de involucrados – cuadro de actores sociales

El análisis de involucrados se utiliza para esclarecer cuáles grupos y organizaciones están directa o indirectamente involucrados en un problema específico, así como para considerar sus intereses, limitaciones y su potencial.

Antes de entrar a definir los problemas es necesario identificar los diferentes actores que están relacionados con ellos, ya que cada grupo, persona o institución define el problema o los problemas según su percepción o punto de vista, así como sus intereses frente al problema y cómo incide el problema en sus logros o necesidades.

El análisis de involucrados se utiliza para esclarecer:

• Cuáles grupos están involucrados. Los grupos son aquellos que están directa o indirectamente involucrados o afectados por el problema definido y sus posibles soluciones.

• Los intereses de los grupos con relación al problema, es decir, cómo están afectados sus intereses frente al problema y cómo incide el problema en sus logros y necesidades. Estos intereses también pueden reflejar soluciones sugeridas por cada grupo que esté perjudicado por el problema.

• Las percepciones de los problemas que causan, o que resultan de los problemas.

• Los recursos o mandatos de las organizaciones involucradas, es decir, la autoridad legal o estatuaria que tiene una organización para utilizar sus recursos en la solución al problema, y los recursos con los que cada grupo podría contribuir a una solución del problema definido. Se incluyen los recursos existentes de tipo legal, humano, y financiero que se tienen para solucionar el problema.

Los recursos pueden ser financieros y no financieros, teniendo en cuenta que con frecuencia los no financieros (opinión pública, huelgas, influencia, votación) son tan importantes como los financieros

Es necesario considerar la importancia de que la comunidad aporte y participe activamente, para lo cual se debe propiciar la organización de diferentes grupos o mesas de trabajo con responsabilidades y tareas definidas. Como espacios de participación en el nivel Municipal se pueden encontrar los siguientes:

• Los Consejos Municipales de Planeación

• El Consejo de Desarrollo Rural

• Las Juntas Municipales

• Las veedurías ciudadanas

• Los comités de desarrollo y control local de servicios públicos.

• Las Juntas Administradoras Locales

• Las Juntas de Acción Comunal

• Otros gremios, asociaciones y comités existentes.

Específicamente, en el cuadro de actores sociales o análisis de involucrados se debe:

• Incluir en la primera columna los nombres de los diferentes grupos de involucrados identificados.

• Colocar en la segunda columna los intereses de cada grupo con relación al problema definido.

• Colocan en la tercera columna los problemas percibidos, es decir, los problemas específicos o condiciones negativas de la manera que son percibidos por el grupo de involucrados en relación con el problema.

• Incluir en la cuarta columna los recursos y mandatos de cada grupo de involucrados.

Es importante señalar que el análisis de involucrados es fundamental, no sólo en el proceso de identificación y diseño del proyecto, sino que también es una fuente indispensable de información para la ejecución, el seguimiento del desempeño y la evaluación.

En este punto es importante recordar y tener en cuenta que es fundamental que la formulación del Plan de Desarrollo se construya a partir de la visión que se tenga sobre el porvenir y las posibilidades reales de desarrollo, ya que ésta se constituye en la descripción del futuro deseado y viable de ser alcanzado en el mediano o largo plazo y se basa en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas del Municipio.

Es decir, que es fundamental que al plantear los problemas se definan los obstáculos para el logro de la visión.

3.1.2. Paso 2: Definición de problemas y selección – Protocolo de selección de problemas

Revisión y ajuste de los problemas

Una vez se tenga el cuadro de involucrados se debe dar lectura a cada uno de los problemas que se plantearon revisando su formulación (redacción), teniendo en cuenta:

• Redactar cada problema (percibido por los involucrados) como una condición negativa (no ambigua).

• Identificar únicamente los problemas existentes y no los posibles o potenciales.

• Que un problema no es la ausencia de una solución, sino un estado existente negativo.

El procedimiento de planteamiento de los problemas, que como se mencionó resulta más valioso cuando se efectúa en forma de reunión o taller en el que participan todas las partes implicadas (que conocen la problemática), puede, y es recomendable, combinarse con otros elementos como estudios, planes e información general de que se disponga. Entre éstos se pueden mencionar: el Plan de Desarrollo anterior, el Plan de ordenamiento territorial, el Programa Agropecuario Municipal –PAM, el Plan local de salud, el Plan educativo, otros planes sectoriales, planes subregionales, el Sistema de Selección de Beneficiarios SISBEN, la estratificación socio – económica, los Bancos de Proyectos Municipal y Departamental, el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, entre otros.

Como ya se mencionó, un problema se puede definir como la discrepancia entre el es y el debe ser de la realidad, es decir, que se puede entender como una realidad insatisfactoria declarada por un actor o grupo de actores.

La explicación del problema es la explicación de la realidad, y ésta es el fundamento del proceso de la planificación y de la formulación del plan.

Selección de problemas

Es importante seleccionar problemas para:

• Concentrar conscientemente el foco de atención

• Facilitar la evaluación integral de la gestión institucional de gobierno

• Facilitar la coherencia, sistematicidad y coordinación de la acción institucional.

• Concentrar los recursos escasos (tiempo, conocimiento, capacidad organizativa y recursos económicos) en pocos problemas para obtener resultados políticamente satisfactorios al final de un período de gobierno.

En vista de que los problemas son muchos y los recursos escasos, es necesario realizar una selección, para determinar los más prioritarios y los que puedan generar mayor impacto al dársele solución. Esta selección de problemas se puede realizar mediante diferentes formas de priorización, para obtener los que verdaderamente son problemas y que están obstaculizando el logro de la visión.

Una forma de priorización puede ser mediante una matriz o protocolo de selección de problemas, donde se definen parámetros de calificación de acuerdo a los objetivos buscados, se califican todos los problemas de acuerdo con los parámetros definidos y se seleccionen los que presenten valores más críticos o importantes.

Los parámetros a tener en cuenta corresponden a:

• El valor político: qué tan importante es para el municipio y sus actores, el problema. ¿Si el alcalde (actor principal) enfrenta este problema, tendrá mayor credibilidad?. Debe responderse si el valor es alto, medio o bajo. Teniendo prioridad el que tenga valor alto.

• La cobertura del problema: debe evaluarse si la población está siendo afectada por el problema, en alto o bajo porcentaje. Tiene prioridad el que tenga alto porcentaje.

• El período de maduración: hace referencia al momento en el que se hacen visibles los resultados de enfrentar el problema. Se debe responde si la maduración es dentro o fuera del período de gobierno. Tiene prioridad el que esté dentro del período de gobierno.

• Los recursos críticos: se consideran los recursos más significativos para enfrentar el problema, tales como: económicos, organizativos, de conocimiento y/o de poder político. Tiene prioridad el que tenga menor número de recursos críticos.